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彭长生 等:最低收购价政策具有较强的“双刃剑”效应

2019-11-21 13:46:55

最低购买价格政策是中国粮食支持政策的重要组成部分之一。自2004年推出和实施以来,该政策在保护农民免受低价冲击、防止粮食价格大幅波动和确保农民种植粮食的积极性方面发挥了积极作用。该政策在实施的初始阶段实现了社会利益和参与者利益的双赢。然而,随着国内外形势的变化,主要用于支撑市场的最低购买价格往往高于市场价格,这不能真正反映供求关系。其结果是,国内外粮食价格上下颠倒,粮食库存和进口不断增加,下游加工企业举步维艰,粮食生产者、粮食企业和社会的整体福利受到损害。自2014年以来,国家积极探索“补价分离”的政策调整。政府有意识地逆转并淡化了“只涨不跌”最低购买价格的预期。在2016年下调早籼稻价格后,2017年大米最低购买价格将全面下调。2018年,大米的最低购买价格将进一步大幅下调。最低收购价的持续降低将对水稻生产价格的预期产生重大影响,削弱农民种植粮食的积极性,并可能进一步导致水稻种植面积减少、产量波动和资源闲置。近年来,随着土地流转租金、劳动力成本和农资价格的上涨,最低收购价格的大幅下调将在很大程度上挤压粮食农户的利润空间,这可能引发耕地的废弃和土地流转规模的再次缩小,给国家粮食安全问题带来严重影响。因此,在中美贸易摩擦不断升级的背景下,客观评价大米最低收购价调整的政策效果和演变方向成为当前学术界和政府关注的焦点。

在1980年代和1990年代,价格支持政策在发达国家得到广泛应用。最低购买价格政策具有强大的“双刃剑”效应。国内学者在肯定最低采购价格政策重要作用的同时,针对最低采购价格的负面影响,探讨了最低采购价格政策未来的改革方向,并提出了两种不同的方案:一是取消最低采购价格政策,代之以目标价格补贴,或者在粮食安全目标储备制度的条件下实施高价采购制度;二是保持最低购买价格政策,采取“降低支持价格+粮食生产收入补贴或目标价格保险”等改革措施相结合。总体而言,现有文献对最低收购价政策的“双面”性质及其是否需要调整达成共识,而基于农户水平的最低收购价调整政策效果的实证研究很少,尤其是近年来国家持续降低大米最低收购价对微型农户生产行为的影响。自2014年以来,大米的最低购买价格一直在不断降低。最低购买价格是在未来保持稳定,还是进一步降低甚至取消,已经成为一个需要考虑多个政策目标的政策选择。在充分考虑农民地域和类型差异的基础上,分析了政策预期对农民种植结构调整的影响方向和程度,并评价了最低购买价格变动的政策效果。

本文采用了中国农业科学院农业经济与发展研究所2018年7月至8月对江西和湖南两省水稻种植者的调查数据。在选择样本农户时,充分考虑了相关农业的区域发展水平、地理位置和自然资源禀赋。样本村由分层(地级市)和随机抽样(乡镇)相结合确定,5-10个样本户由简单随机抽样确定。在调查内容方面,涵盖了2017-2018年水稻生产的各种投入和产出、农户和农业生产经营决策者的基本特征等。

调查数据初步分析显示,面对市场变化和价格风险,小农户更有可能选择“调整面积”,而大农户更有可能选择“调整结构”,即增加单季稻种植面积,减少双季稻种植面积。这表明持续降低最低购买价格对不同种植规模的农民的影响是非常不同的。这两个省在结构调整的选择上有很大的差异,这主要是由于湖南省大农户的比例相对较高。在分析不同类型农户选择的差异时,发现降低大米最低购买价格对大农户影响很大,近10%的大农户选择“结构调整”,是小农户的三倍。原因是小农户种植大米主要是为了口粮,对价格变化不敏感,而大农户对大规模种植和投资造成的价格和利润变化非常敏感。降低最低购买价格初步显示了种植结构调整和升级的效果,但对不同种植规模农户的影响却大相径庭。

多元线性回归模型的分析结果表明,农民的生产行为呈现典型的“路径依赖”特征。农业固定资产投资对双季稻种植面积和总种植面积有显著的积极影响。原因是农业固定资产投资是广大农民最重要的投入成本,需要保持较高的种植面积,以稀释成本,发挥规模效应。

种植面积调整效果分析表明,大农户更有可能增加或减少双季稻种植面积或总种植面积。户主的教育背景越高,他就越不倾向于调整地区。户主的农业投资越大,租赁期越长,他越倾向于增加双季稻种植面积。原因是土地和农业固定资产投资流动性差,导致农民退出农业生产的沉没成本高。农民选择增加双季稻种植面积,提高总产量,可以稀释农业固定资产投资成本,抵御降价风险。降低最低收购价格并不一定会导致农民粮食生产的损失,农民很难改变自己的职业地位。农民的生产目标不仅仅是使短期利润最大化。"小船掉头很好,但大船掉头很好."

种植结构调整效果分析结果表明,湖南省水稻种植者比江西省更倾向于调整种植结构。大农场主更倾向于调整种植面积或结构,而户主的教育水平越高,他们就越不愿意做出调整。原因是调整面积或调整种植结构是一种风险规避行为,是高风险偏好农民面对价格冲击风险时的正常反应。相对而言,受过高等教育的家庭风险偏好较低,风险承受能力较强。大农户选择“调整结构”的概率高于小农户,期望最低购买价格降低的农户选择“调整结构”的概率显著高于不期望最低购买价格调整的农户。

总体而言,在最低收购价不断下调的政策背景下,降低大米最低收购价的预期大大增加了农民选择“结构调整”的可能性。大规模农民、湖南农民和低学历农民更愿意选择“调整面积”或“调整结构”来应对价格冲击。

大米的最低购买价格在2014年达到峰值后,政府不断降低价格。由此导致的大米最低购买价格的调整预计将对大米种植产生巨大的价格风险影响。通过对江西和湖南两省农民调查数据的分析,发现2018年两省水稻种植总面积有所下降,而两省农民水稻种植总面积略有下降。2018年,水稻种植结构中选择“不调整”、“面积调整”和“结构调整”的家庭比例分别为53%、39%和8%。大农户和小农户对最低购买价格大幅下降的反应存在明显差异。小农户选择“调整面积”,而大农户选择“调整结构”。基于修正nerlove模型的计量分析发现,落后种植面积、农业生产要素流动性和水稻种植收入是决定水稻种植面积及其调整的重要因素。虽然价格调整预计不会对农民水稻种植面积及其调整产生重大影响,但大多数农民预计,较低的最低购买价格将显著增加调整种植结构的可能性。与小农户相比,大农户退出成本更高,选择调整种植结构而不是减少种植面积。这不仅具体体现了大规模经营中的“扭亏为盈”现象,也表明稻农仍有承受降价压力的空间。

以上结论初步揭示了近年来大米最低收购价持续下降带来的结构调整效应和质量结构升级效应。可以判断,随着土地进一步向大农户转移,大米最低购买价格的持续降低不会导致中国水稻种植面积的显著减少和水稻产量的显著减少。建议相关部门防控最低收购价下调后的累积风险,符合国民农业优质发展的原则和要求,充分利用本轮大米最低收购价调整的条件,加快大米市场改革步伐。

一是相关部门要密切关注最低收购价下调的结构调整效应及其差异,采取有效措施推进农地规模经营,尽一切可能降低水稻生产成本。否则,一旦市场价格接近或低于大米的平均综合成本,长期累积的产量风险将立即释放,这可能导致大片土地的废弃和大米产量的急剧下降。

二是逐步降低大米的最低购买价格。根据玉米改革的经验,我们将加快调整大米最低收购价政策,逐步小幅度降低最低收购价,并与国际市场接轨,直至最低收购价政策最终取消,从而彻底消除市场支持政策的扭曲,充分理顺价格形成机制,为后续改革奠定基础。

三是完善对水稻生产者的补贴政策,加强对优质水稻生产的补贴,综合考虑不同地区间的经济发展水平、土地出让价格、农民收入等因素,确保粮食农民的收入。最初实施最低购买价格政策的金融投资已被转用于增加对新业务实体的支持,如贴现贷款和融资担保。全面落实米价补贴政策,建立补贴、保险、贷款“三合一”生产支持体系。

资料来源:中国社科院网站

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